Vooralsnog zonder kortingen

Door een efficiëntere en kleinere overheid zal het Rijk tot en met 2020, 3,5 miljoen vierkante meter beschikbaar vloeroppervlak afstoten. Van uniek monument tot kantorencomplex, van kazerne tot gevangenis; een generieke oplossing voor een nieuwe invulling van de totale oppervlakte is er niet. De overheid is druk bezig de organisatie van de afstoot op poten te zetten. Is financiële opbrengst daarbij leidraad, of is er ook genoeg aandacht voor de maatschappelijke kansen die de afstoot met zich meebrengt?

Het is een opgave zonder precedent, in een tijd waarin werk- en leefruimte in Nederland alles behalve schaars is. Hoe kan het dat plotseling zo veel ruimte overbodig blijkt te zijn? Volgens minister Blok is het Rijk de grootste bezitter van leegstaande vierkante meters van Nederland. De afstootopgave is het gevolg van bezuinigingen en een krimpende overheid, maar de hoeveelheid aan overtollig vastgoed doet vermoeden dat ook het Rijk schuldig is aan het overaanbod op de vastgoedmarkt, met name waar het kantoren betreft. Er is gebouwd en geïnvesteerd waar het niet nodig was. Een deel van de af te stoten gebouwen staat al leeg en een enkel gebouw is zelfs afgeschreven. Op het eerste gezicht is de gigantische afstoot dan ook opportuun. Het aanbodoverschot op de Nederlandse vastgoedmarkt, met name op de kantorenmarkt, zal een nieuwe boost krijgen, wat funest kan zijn voor vastgoedhoudende marktpartijen.
December jongstleden vond de presentatie plaats van twee adviezen over de thematiek, geïnitieerd door de minister voor Wonen en Rijksdienst, Stef Blok. Zowel het College van Rijksadviseurs, CRA, als de Raad van Leefomgeving en Infrastructuur, RLI, bracht een onafhankelijk rapport uit. Gemeenschappelijke deler van beide adviezen is dat de overheid niet enkel naar de financiële opbrengst dient te kijken, maar ook naar maatschappelijk rendement en de morele verantwoordelijkheid jegens de gebouwen en hun omgeving. Iets concreter: de hoogste bieder hoeft niet per se de beste koper te zijn. Daarnaast werd afgeraden van te voren per object een maximale opbrengst in te boeken.
Een half jaar voor deze adviezen vond het symposium ‘diversiteit van de leegstand’ plaats, een oriënterende bijeenkomst over de problematiek van leegstand in Nederland. Op beide gelegenheden sprak minister Blok als een volleerd makelaar over de panden die hij in de aanbieding heeft. Toch bespeurde rijksadviseur van het CRA, Eric Luiten, bij de afgelopen bijeenkomst een verandering van houding bij de minister. “Was hij eerst nog wat opportuun over de objecten die voor een aanvaardbare prijs moeten worden verkocht, nu ging het al meer over de verantwoordelijkheid voor de gebouwen en de context.”
De minister sprak over ‘balanceren op verschillende doelen’. “Net zo wezenlijk als de vraag: ‘wat levert het op’, is de vraag ‘wat doe je met het weefsel van een stad, hoe voorkom je rotte plekken’.” Om daar direct aan toe te voegen dat het zijn taak is ‘het onderste uit de kan te halen’.

Geld van de belastingbetaler

De afstootopgave gaat gepaard met reorganisatie van de vastgoedhoudende diensten van de overheid. Sinds 1 juli 2014 zijn vier van de negen diensten samengegaan onder de noemer ‘Rijksvastgoedbedrijf’. Deze clustering heeft mijns inziens voor- en nadelen voor de afstoot. Het voordeel is dat op overheidsniveau gezamenlijk, integraal, met een visie aan de slag kan worden gegaan, dat makkelijk geschakeld en overlegd kan worden en dat men niet snel langs elkaar heen zal werken. Het nadeel is dat de reorganisatie en de juiste afstemming daarvan, tijd kost. Het CRA constateert een achterstand wat betreft het integreren van vormgeving en uitvoering van de plannen en de koppeling met al bestaand ruimtelijk regionaal beleid. Terwijl het proces al is gestart, is de organisatie nog volop in ontwikkeling. Een andere bijkomstigheid is dat door fusering diverse mentaliteiten bij elkaar zijn gebracht, die gezamenlijk zullen moeten opereren. Tijdens de bijeenkomst in december was van verschillende kanten te horen dat het Rijksvastgoedbedrijf de goede weg heeft ingeslagen, maar dat in zijn totaliteit nog steeds te traditioneel wordt gedacht: bij afstoot gaan voor het volle pond. Genoegen nemen met minder dan de marktprijs voor een gebouw, wordt door het Rijksvastgoedbedrijf uitgelegd als staatssteun of een onverantwoorde omgang met het geld van de belastingbetaler.
Met de start van het Rijksvastgoedbedrijf en de start van de unieke afstootopgave is het tijd voor een andere benadering. Dat is de conclusie van de adviseurs en externe betrokkenen. En deels ook van de organisatie zelf. Toch werden belastingbetaler en staatssteun weer genoemd om te beargumenteren dat men op de centen blijft. Yvonne van der Bruggen, directeur Portefeuillestrategie en Portefeuillemanagement van het RVB, reageerde op de bijeenkomst op de adviezen: “We hebben nog niet één-twee-drie voor elkaar hoe we invulling geven aan het verkopen van vastgoed. Maar enkel naar geld kijken is verleden tijd. We bevinden ons in een spagaat tussen verantwoordelijkheid voor het geld van de belastingbetaler dat in de gebouwen is gestopt en verantwoordelijkheid voor de omgeving.”
Een opmerkelijke regel in het advies van de RLI werpt een ander licht op het ‘geld van de belastingbetaler’. De zin luidt: ‘Rijksvastgoed vertegenwoordigt een aanzienlijke waarde, een waarde die niet of nauwelijks in de rijksbegroting is opgenomen’. Zo beschouwd is de opbrengst van de verkoop van de gebouwen te formuleren als winst voor de staatskas. Daar komt bij dat de afstootopgave het gevolg is van bezuinigingen door een kleinere en efficiëntere overheid en – volgens de RLI – nooit als middel is geformuleerd om tekorten te dichten. Dat zou ook onverstandig zijn met een portefeuille die zo verweven is met de ruimtelijke omgeving.
Wanneer er sprake is van maatschappelijk rendement kan de overheid dus genoegen nemen met minder dan het volle pond, zonder dat het pijn doet in de portemonnee. De redenatie aangaande de belastingbetaler is naar mijn mening een vreemde, aangezien het geld dat in de gebouwen is gestoken, al is gebruikt. De overheid heeft te veel geld in gebouwen geïnvesteerd en wil het overschot nu verkopen. Vasthouden aan het volle pond betekent dat, achteraf bekeken, de overheid het geld min of meer ‘belegd’ heeft in de gebouwen. Deze fout erkennen en de gebouwen ‘teruggeven’ aan de maatschappij is een logische oplossing. Bijdragen aan maatschappelijke ontwikkeling is wat de belastingbetaler juist graag ziet gebeuren met zijn of haar geld.

Liefdesrelatie

Zowel in de adviezen, als in de woorden van de sprekers op de bijeenkomst, Marnix Norder en Martin Cnossen,­ (die beiden opereren in het gebied tussen markt en overheid) klinkt de raad voor de overheid door, om van tevoren ervan uit te gaan dat niet alle gebouwen verkocht kunnen worden voor de getaxeerde waarde. Waar kopers uitblijven, is het geven van kortingen aan maatschappelijk rendabele projecten, of projecten die aansluiten bij landelijke, provinciale of gemeentelijke beleidsdoelen een oplossing. In het huidige beleid is die ruimte er nog niet. Staatssteun en marktondermijning zijn gevaren die bij het geven van kortingen op de loer liggen. Maar elke opstelling van de overheid ten spijt, men kan stellen dat er sowieso sprake is van marktondermijning door een dergelijk groot aantal vierkante meters op de markt te brengen. Dat neemt niet weg dat marktondermijning verantwoord of onverantwoord plaats kan vinden.
Langdurige leegstand, wachten op een koper die niet komt, zal negatieve maatschappelijke en economische gevolgen voor een regio of stad hebben. Men moet niet huiverig zijn om initiatieven met maatschappelijke of economische uitstraling tegemoet te komen. De huidige opgave zonder precedent vereist ook een aanpak zonder precedent. Zo luidde in het kort het pleidooi van Marnix Norder, oud-wethouder Den Haag.
Er staat een rode loper in de kast voor marktpartijen en burgerinitiatieven met geld of goede ideëen. De komende maanden zal blijken in hoeverre de overheid dit beseft en of het die loper uit zal rollen. Het is denk ik de enige manier om van de afstootopgave een succes te maken. Na de overdracht van de adviezen vond een levendige discussie plaats hoe het Rijk – en met name het Rijksvastgoedbedrijf – als verkopende partij zou moeten opereren. Kopende partijen moet duidelijk zijn dat er een voordelige situatie is, en waar niet, zal die situatie gecreëerd moeten worden. Marnix Norder sprak van een liefdesrelatie. Men gaat op zoek naar de partner met de juiste eigenschappen, die wordt vervolgens verleid, waarna tijdens de relatie geïnvesteerd moet blijven worden in de liefde. Daarbij bekritiseerde hij de wijze waarop werd geadviseerd om de EMVI-methode toe te passen. Deze methode, uitgaande van de economisch meest voordelige inschrijving, selecteert uit verschillende bieders degene met de beste prijs-kwaliteit verhouding. Een te afwachtende houding; voor met name de grotere gebouwen zal zich dan niemand melden, verwacht Norder.
Er is sprake van een diversiteit aan objecten en ieder object heeft een eigen benadering nodig. Er kunnen en moeten misschien diverse draaiboeken voor diverse vastgoedcategorieën ontwikkeld worden, maar iedere opgave is uniek. Waar sprake is van een monumentaal pand met uitstraling op de hele omgeving, kan het stellen van eisen, via de EMVI-methode, wellicht functioneren. Beste voorbeeld is het Armamentarium in Delft, dat kampt met leegstand sinds het Legermuseum vertrok naar Vliegbasis Soesterberg. Bij een dergelijk prestigieus pand kan men zich makkelijker veroorloven een pakket van eisen en voorwaarden samen te stellen. Extra positief is dat bij het Armamentarium sprake is geweest van samenspraak tussen Rijksvastgoedbedrijf, gemeente en burgerinitiatief om te komen tot de juiste voorwaarden. Komende maanden zal bekend worden welke partij de beste prijs-kwaliteit verhouding heeft en dus de nieuwe eigenaar wordt. Dan wordt gelijk duidelijk of dit systeem functioneert. Een dergelijke aanpak gaat echter vooral op voor rijksmonumenten met uitstraling.

Lokale aangelegenheid

Norder gebruikte het op de markt brengen van een compleet ministeriegebouw als voorbeeld voor zijn relatietheorie. Daar waar de markt wringt, waar het zoeken wordt naar kopers, moet de overheid de hand toereiken. “Kopende partijen moeten veel onderzoek doen naar gebouw en techniek, en ook naar gemeentelijke bepalingen als parkeernormeringen. Daarin kan de overheid een rol spelen, door dergelijke bepalingen in het voordeel van de koper te wenden. De waardebepaling kan dan alsnog objectief plaatsvinden via een openboek benadering.”
Het Rijksvastgoedbedrijf voelt echter nog geen ruimte wat betreft regelgeving en financiën, om het kopers en ontwikkelaars naar de zin te maken. Van der Bruggen: “Het kan niet zo zijn dat wanneer een ondernemer naar ons toekomt met een goed idee, we direct zeggen ‘knijp, we gaan aan de slag’, omdat je de partij die zich aanbiedt dan een voorkeurspositie geeft. Het is interessant om te verkennen hoe je de ondernemers op een gelijk platform krijgt en naar het beste bod gaat, dat niet per se de beste prijs hoeft te zijn.”
Gezien het overaanbod, met name wat betreft kantoren (zie kadertekst), zal de overheid echter in veel gevallen blij moeten zijn wanneer een marktpartij zich aanbiedt met een goed idee en is het verstandig om dan gericht te handelen. Bij een relationele aanpak zoals Norder die bepleit, is een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten. Gemeenten gaan over bestemmingswijzigingen en kunnen met gemeentelijke bepalingen ingrijpen om de aantrekkelijkheid voor een eventuele koper te vergroten. ‘Ontwikkeling is een lokale aangelegenheid’, was een pijler in het betoog van Norder. Daarnaast verzekerde hij dat de huiverigheid om te snel in zee te gaan met een marktpartij nergens voor nodig is. “Iedere grote gemeente gaat zo te werk. Ook vanuit Europese wetgeving is er niks op tegen.”
Het advies van de RLI: ‘benader gemeente en provincie, in die volgorde’, en het CRA, dat nadrukkelijk wees op de verantwoordelijkheid voor de lokale context van de gebouwen, sluiten hierbij aan. De beleidsstrategie van het Rijk zou hierop kunnen inhaken door in te zetten op een strategie met een luisterend oor voor markt en gemeente. Om zo per object, per gemeente en per regio, de beste oplossingen, niet zo zeer zelf te verzinnen, maar te faciliteren en te ‘belonen’. Dat voorkomt tevens dat het Rijksvastgoedbedrijf te veel hooi op de vork neemt en overbelast raakt. Dit geldt ook voor het bepalen van de fasering van de afstoot. Gemeenten kennen de kansen en problemen per stad en per regio vaak beter dan het Rijksvastgoedbedrijf. Daarnaast kan de afstootopgave geïntegereerd worden met beleidsdoelen van gemeente en provincie. Het Rijksvastgoedbedrijf haakt hierop in, door gemeente en provincie voor alle objecten de eerste koopoptie te geven. Echter voor niets minder dan het volle pond, zo meldt het Rijksvastgoedbedrijf in reactie op de adviezen.

Flevoland als voorbeeld

Eric Luiten mist nog een stukje organisatie van de organisatie, ook al constateert hij wel dat het de goede kant opgaat: “In het Rijksvastgoedbedrijf huizen verschillende zielen in één organisatorische borst. Verschillende posities, meningen, verwachtingen en beschouwingen met betrekking tot de afstootopgave. Ons advies is niet dat iedereen zich buitengewoon contextueel en maatschappelijk zou moeten gaan gedragen, maar dat explicieter wordt gemaakt wanneer een bredere waardebenadering dan een financiële op zijn plaats is en wanneer niet. Hoe dit nu wordt bepaald, hangt in grote mate af van de rolopvatting van de betrokken persoon van het Rijksvastgoedbedrijf per project en de wil van de gemeente om zich via het bestemmingsplan te mengen in de casus. Afwegingen verlopen zelden verifieerbaar.” Luiten pleit voor heldere instrumenten om orde en transparantie te creëren. Ziet hij die gedachte terug bij het Rijksvastgoedbedrijf? “Ik zie mensen daar naar toe werken. Ik zit er niet bovenop, maar op verschillende fronten worden pilots opgestart en bredere analyses gemaakt, waardoor het onderbouwen van die bredere benadering gestalte krijgt. Maar het is nog in de aftastfase. Wat mij betreft wordt er een volwaardige afstootprocedure doorontwikkeld.”
Vooralsnog lijkt het Rijksvastgoedbedrijf diverse werkwijzen uit te proberen, om te zien welke succesvol zijn en welke niet. De ontwikkelde “Rijksvastgoedportefeuillestrategie” wordt periodiek herijkt. Op beleidsmatig gebied is de overheid dus druk bezig de afstoot vorm te geven en het is positief dat daarvoor aan diverse kanten hulp en advies wordt gevraagd. Ook wordt geëxperimenteerd om bestaande instanties en beleidsdoelen van verschillende departementen samen te voegen. Het CRA constateert dat de uitvoering van ruimtelijk beleid voor een groot deel in handen is gelegd van andere overheden dan vastgoedhoudende. Zowel het huisvestingsvraagstuk als ruimtelijke ontwikkelingen in de publieke sector zijn de laatste jaren grotendeels georganiseerd op provinciaal en gemeentelijk niveau. De vastgoedportefeuille zou dat voorbeeld volgens de adviezen kunnen volgen en, waar een regionaal probleem of regionale ambitie aanwezig is, integreren met de doelen van deze departementen.
De provincie Flevoland is de eerste provincie dat elk project eerst onderzoekt via de gebiedsgerichte aanpak MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport). In een samenwerking tussen Rijk, provincie en gemeente wordt in Lelystad gekeken naar het af te stoten kantooroppervlak, dat – ook daar – plaatsvindt
in een omgeving waar al veel kantoorleegstand is. Volgens de op de bijeenkomst aanwezige ambtenaar
van provincie Flevoland is een strategische regionale benadering noodzakelijk, in een situatie van overaanbod. Er wordt gezocht naar integratie met andere ruimtelijke opgaven en economische activiteit in de regio. De eerste ervaring is dat problemen in regel-
en wetgeving door de samenwerking sneller worden overwonnen. Het bleek dat de provincie het liefst nog eerder, helemaal vanaf het begin, bij de plannen van het Rijk was betrokken. Het RLI adviseert om het Rijksvastgoedbedrijf te organiseren volgens de gebiedsindeling van het MIRT, in acht verschillende regio’s in Nederland, om zo de koppeling met MIRT te kunnen maken en het ontwikkelen van een strategie per provincie en gemeente en politieke besluitvorming te versoepelen.

Loslaten

In vergelijking met de instanties die voorafgingen aan het Rijksvastgoedbedrijf, is de houding van de overheid volgens de betokkenen dus al enigszins opengebroken. De komende maanden zal blijken in hoeverre deze lijn zal worden doorgezet en hoe ontvankelijk de minister en de strategiebepalers zijn voor de adviezen. De cruciale vraag is natuurlijk, ziet de overheid de enorme kans op maatschappelijk rendement?
Ronald Rietveld, van architectenbureau RAAAF, hield in B+U 5 2014 een pleidooi voor creatieve oplossingen. Zijn gedachtegoed verdient volgens mij navolging, ook waar de realiteit uit het oog verloren wordt. Zonder fantasie gaat het voor veel gebouwen niet lukken om een nieuwe invulling te vinden. Zeker wat betreft herbestemming kan er niet genoeg in kansen en buiten de lijntjes worden gedacht. Een interessante optie die nog niet genoemd is, maar wel door het CRA wordt aanbevolen, is sloop van langdurig leegstaand vastgoed. Met name van kantoren die langer dan drie jaar in onbruik zijn.
Na een termijn van drie jaar is het zeer onwaarschijnlijk dat zich nog een partij meldt, beargumenteerde Rudy Stroink op het symposium ‘diversiteit van de leegstand’.
Hier komt de Januskop van de overheid om de hoek kijken. Voor de overheid als private partij op de vastgoedmarkt is sloop een tegennatuurlijke actie. Wat betreft de publieke taak van de overheid dient sloop echter twee doelen. Ten eerste wordt in krimpgebieden een negatieve spiraal voorkomen of doorbroken. De rol die langdurige leegstand speelt in de negatieve spiraal waarin krimpgebieden zich bevinden moet uitgeschakeld worden. Enkel door zéér creatieve herbestemming, of door sloop en aanleg van parken en natuur, is het mogelijk om langdurige leegstand te hervormen tot een stimulans voor krimpgebieden. Daarnaast helpt sloop volgens Stroink om het evenwicht op de markt te herstellen. Waar kantoorpanden die langer leegstaan dan drie jaar nooit meer verkocht zullen worden, verstoren ze wel de markt, door de prijzen van functioneel vastgoed laag te houden. Afschrijving en sloop werkt in dat opzicht ook in het voordeel van de private functie van de overheid om ander, nog functionerend vastgoed, van de hand te doen voor een reële prijs. Het CRA wijst op de mogelijkheden tot recycling van materiaal, waardoor sloopkosten gereduceerd worden.
Met in gedachten de mentaliteit van Rietveld, is de afstootopgave een momentum voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit in Nederland. Door wetgeving is het bevoordelen van de ene partij boven de andere door de overheid verboden, tenzij een economische activiteit het algemeen belang dient. Dit schept ruimte om vol in te zetten op maatschappelijk gewin, waar kopers met een serieus bod uitblijven. Daarbij hoeft het niet het Rijk, de provincie of gemeente te zijn die de nieuwe invulling gaat verzinnen. Wanneer er duidelijk wordt gecommuniceerd zijn architecten als RAAAF prima in staat om het algemeen belang te dienen. En bij dergelijke architecten schuilt ook de meeste kennis en creativiteit omtrent het vraagstuk van leegstand, herbestemming en herontwikkeling, terwijl bij marktpartijen kennis schuilt over economisch rendabele invullingen.
Juist de noodzaak die de opgave en de huidige markt­situatie met zich meebrengt voor rijk, provinice, gemeente, ontwerpers, aannemers, ondernemers en burgers om samen te werken, behelst een belofte dat een succesvolle samenwerking een nieuwe economische en maatschappelijke dynamiek op gang kan brengen. Het Rijk dient te beseffen dat een sterke sturende en bepalende houding daarbij frustrerend werkt en zo mogelijk losgelaten kan worden. Burgers en markt­partijen moeten op hun beurt beseffen dat ongevraagd initiatief wel eens beloond kan worden. Dat sluit goed aan bij de opvattingen van dit kabinet over de partici­patiesamenleving. Want de afstootopgave van de overheid is ‘een mooie opgave, een opgave voor de hele samen­leving’, aldus minister Blok. Durf in ruil daarvoor een deel van de verantwoordelijkheid voor het vastgoed over te dragen en een deel van de financiële waarde los te laten.

[tabs]
[tab title=”Cijfers en data”]
Tot en met 2020 zal het Rijk 3,5 miljoen vierkante meter overbodig vloeroppervlak afstoten. Daarvan is 1 miljoen kantooroppervlak. Het Rijk beschikt met 5 miljoen m² over 10% van het totale kantooroppervlak. Het Rijk stoot dus 20% van het eigen gebruikte kantooroppervlak af en 2% van het totaal kantooroppervlak in Nederland. In 2014 stond zowat 20% leeg van de circa 50 miljoen m² beschikbaar vloeroppervlak in Nederland. De helft van die leegstand is structureel, langer dan drie jaar. Stagnerende bevolkingsgroei en het ‘nieuwe werken’ (flexwerken en slimmere en effectievere omgang met ruimte), maakt dat de vraag naar kantoorruimte op zowel de korte als lange termijn niet sterk zal stijgen.
De regionale verschillen wat betreft de afstoot zijn groot. In Drenthe vindt een afname plaats van 47,7% van rijkskantoren, terwijl dat in Noord-Brabant 19,5% is. In Den Haag vindt logischerwijs verreweg de grootste afstoot plaats: in totaal 296.991 m² tegenover 6.595 m² in Flevoland. Exclusief Den Haag zoekt in Zuid-Holland nog eens 160.043 m² naar een nieuwe eigenaar. Door een voorkeur voor het afstoten van huurpanden, zal het aantal panden in eigendom van de overheid stijgen van 55% naar 70%. Door de bezuinigingen op kosten voor huisvesting en werkplekken beoogt het Rijk vanaf 2020 jaarlijks € 142 miljoen te besparen, waarvan € 62 miljoen in Den Haag.
Eind maart 2015 komt de Algemene Rekenkamer met een advies, waarin naar eigen zeggen de mogelijkheid van maatschappelijk rendement via de afstoot zal worden meegenomen. In het voorjaar volgt ook een officiële reactie van het kabinet op de adviezen. Daarnaast wordt de te volgen strategie zoals vastgesteld in de Rijksportefeuillestrategie door een interdepartementele commissie periodiek herijkt.
5 december 2014 verscheen de publicatie ‘Rekenen op herbestemming’, waarin de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed verslag doet van 25+1 succesvolle herbestemmingen in Nederland.

(Bronnen: Advies ‘Vrijkomend rijksvastgoed – over maatschappelijke doelen en geld’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur en Planbrueau voor de Leefomgeving)

[/tab]
[/tabs]