Nieuwe wet Kwaliteitsborging voor het bouwen

Wordt de teerling geworpen?

De verwachting is dat begin 2017 stapsgewijs de nieuwe wet Kwaliteitsborging voor het bouwen ingevoerd wordt; marktpartijen zijn dan zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de wettelijke eisen, waardoor de positie van de opdrachtgever versterkt.

In 2010 had het zogenaamde Bouwteam de opdracht te adviseren over de vraag: ‘Hoe kan de woning- en utiliteitsbouw sterker uit de crisis komen?’. Een van de adviezen was de ‘Routekaart naar private kwaliteitsborging’, waarbij zij het eveneens belangrijk vonden kwartiermakers aan te stellen. Zo ontstond in 2013 het Instituut voor Bouwkwaliteit, bestaande uit Harry Nieman, Gert-Jan van Leeuwen en Hajé van Egmond. De heren geven, onafhankelijk van de overheid en het bedrijfsleven, advies aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) over hoe de nieuwe wet Kwaliteitsborging voor de bouw er het beste uit kan zien.

Van toen naar nu

De geschiedenis van ‘de nieuwe wet’ loopt al een aardige tijd. Met Van Egmond gaan we terug in de tijd. Hij vertelt: “Nederland kent het overlegplatform Bouwregelgeving, een adviesorgaan dat over de bouwregelgeving gaat. Dit orgaan gaf in de periode van minister Remkes, 2001-2002, het advies onderzoek te doen naar hoeverre marktinstrumenten en eigen kwaliteitsborging van de markt verbeteringen op kunnen leveren. Oorspronkelijk was het de bedoeling via certificatie de kwaliteit de borgen. Uiteindelijk groeide het plan breder uit. In 2008 is door de commissie Fundamentele verkenning bouw – de commissie Dekker – het advies gegeven de verantwoordelijkheid dichter bij de bouw zelf te
leggen. De commissie adviseerde de preventieve toets door de gemeente te schappen en daar een ander stelsel voor in de plaats te stellen. Uiteindelijk waren het minister Donner en later minister Blok die hebben gezegd: ‘We moeten de wet doorvoeren; een wet waarin private kwaliteitsboring een prominente rol krijgt’.”

Cultuuromslag

Het heeft allemaal even geduurd. Enerzijds omdat de afgelopen vijftien jaar maar liefst tien ministers zich over de kwaliteitsborging voor de bouw gebogen hebben; de ene minister was voor, de andere vond het maar niets. Anderzijds heeft het lange traject te maken met de heersende cultuur in ons land. Hajé van Egmond: “Al vanaf 1901 is het standaard dat de gemeente vooraf mee kijkt. Een systeem waarin Nederland redelijk uniek is. Veel landen in Europa kennen een (deels) privaat stelsel. Het is lastig een systeem te veranderen dat ‘al zo lang tussen de oren zit’. We praten over een cultuuromslag. Het lijkt bovendien moeilijk de bouw het voordeel van de twijfel te geven. Dat ze in staat is, zelf voor kwaliteit te zorgen. Deels terecht, in mijn visie. De bouw ging uit van de bestaande regelgeving, waarbij ze jaren heeft kunnen ‘leunen’ op de gemeente. Echter, zei de gemeente dat het anders moest, dan werd dát gezien als de wet. De bouw pakt kwaliteitsborging zelf onvoldoende op. Tel daarbij op dat de prioriteit voor het bouwtoezicht vanuit de gemeentelijke politiek afneemt, dan mag duidelijk zijn dat het stelsel rigoureus moet veranderen.”

Opdrachtgever

De nieuwe wet beoogt dus dat gemeentes niet meer vooraf kijken naar de bouwtechnische aspecten en geen controles meer uitvoeren tijdens de bouw. Daarvoor in de plaats komt een nieuw systeem van kwaliteitsborging waarin marktpartijen er voor zorgen aan de wettelijke eisen te voldoen. “Feitelijk hebben we het dan over het voldoen aan het Bouwbesluit 2012”, legt Van Egmond uit. “De wet gaat over de waterdichtheid van de badkamervloer, niet over of de tegels recht liggen. Dat laatste schrijft de wet niet voor. De wet gaat niet over deugdelijk werk en andere contractuele voorwaarden. Maar let wel, de nieuwe wet Kwaliteitsborging voor het bouwen gaat over meer dan alleen het Bouwbesluit. Zo zien we een wijziging in het Burgerlijk Wetboek, die het voor de consument of andere opdrachtgever eenvoudiger maakt om de door de aannemer veroorzaakte gebreken te laten herstellen en verhaal te halen. Of de gebreken nu wel of niet bij oplevering zichtbaar zijn of gemeld, de aannemer is – als hij de fout heeft veroorzaakt – te allen tijde verplicht het gebrek te herstellen. Naast deze aanscherping zegt het Burgerlijk Wetboek in de nieuwe situatie dat de opdrachtgever bij de bouw van een woning de laatste 5% mag achterhouden totdat de laatste gebreken hersteld zijn. Expliciet hoort hij van de aannemer wanneer de bouw klaar is. De opdrachtgever heeft hiermee meer sturing over die laatste procenten van het geld.”

Zoals gezegd, naast het feit dat de gemeente vooraf niet meer toetst, vindt er verandering plaats in de definitie van het verborgen gebrek; een grotere aansprakelijkheid voor de aannemer, wat de positie van de opdrachtgever versterkt. “Die versterking zien we ook elders in het nieuwe stelsel terug”, zegt Hajé van Egmond: “Onder andere door samenwerking met consumentenorganisaties daar waar het gaat over bijvoorbeeld benchmarking; zorgen voor een vergelijkend onderzoek waarbij prestaties van aannemers worden onderzocht en met elkaar vergeleken. Daarnaast wordt gewerkt aan een consumentendossier. Koopt de consument een auto, dan krijgt hij een boekje mee waarin alles over die auto staat. Zo’n dossier willen we ook bij de aankoop van een woning. Niet als wettelijke verplichting, maar als standaard.”

Instrument

Bij aanvraag voor een omgevingsgunning vervalt de toetsing door de gemeente op bouwtechnische voorschriften. Maar hier komt iets voor in de plaats. De opdrachtgever moet gebruik maken van ‘een instrument voor kwaliteitsborging’ oftewel een kwaliteitssysteem van toetsing en toezicht dat leidt tot een bouwwerk dat aan de regels voldoet. Voor beoordeling hiervan wordt een Toelatingsorganisatie in het leven geroepen, een zelfstandig bestuursorgaan. Dit orgaan kijkt of het instrument voldoet aan de wet. Zo ja, dan volgt een ‘stempeltje’. Een opdrachtgever dient er vervolgens voor te zorgen dat bij een bouwproject een dergelijk toegelaten instrument wordt toegepast door een daartoe gerechtigde persoon of organisatie: de kwaliteitsborger. In deze werkwijze is sprake van getrapt toezicht; de kwaliteitsborger neemt de rol van de gemeente over en kijkt tot de aannemer, de instrumentontwikkelaar zorgt ervoor dat zijn instrument goed wordt toegepast en het Rijk voert af en toe een steekproef uit of het allemaal werkt.

Gemeente en aannemer

Is er in het nieuwe stelsel toch nog een rol voor de gemeente weggelegd? Van Egmond: “De gemeente blijft nog steeds verantwoordelijk voor vergunningen die het algemeen belang aan gaan, zoals ruimtelijk ordening en welstand. De gemeente ziet nog wel toe op de bestaande bouw. Blijkt na de bouw van bijvoorbeeld een café dat het niet brandveilig is, dan kan de gemeente handhavend optreden en sancties opleggen. Het eindresultaat van het systeem is dan immers onvoldoende gebleken.”

We gaan nog even terug naar de nieuwe rol van de aannemer. Buiten de nieuwe regels over geborgen gebreken, is er meer te vertellen. De aannemer krijgt de plicht om de opdrachtgever te informeren of het aannemersbedrijf verzekerd is voor risico’s bij een faillissement. Hajé van Egmond: “Het oorspronkelijke doel was een verplichte verzekering voor aannemers voor onder meer een faillissement. Veel partijen waren hierop tegen. Waarom? Koopwoningen zijn onder de stichting Garantiewoning eigenlijk allemaal al verzekerd. Ook juristen zagen met een verplichte verzekering in de marge geen verbetering. Uiteindelijk is gekozen voor een plicht van de aannemer om zijn klanten te vertellen welke risico’s hij loopt als hij met hem in zee gaat. Voordeel is, dat de opdrachtgever de risico’s die er zijn, zelf nog af kan dekken.” Een laatste punt wat de aannemer betreft, gaat over de aannemer als kwaliteitsborger. Politiek gezien moet nog uitgewerkt worden of dit onder bepaalde omstandigheden tot de mogelijkheden behoort.

Hoe kijkt de aannemer aan tegen de nieuwe rol? Van Egmond: “Het is een grote omslag. Hij moet niet alleen kijken naar wat de opdrachtgever wil, maar ook laten zien dat hij voldoende kwaliteit levert en voldoet aan de wet. De aannemer is niet gewend zichzelf te controleren. Bovendien komt de vraag naar voren: hoe ga ik nu met mijn onderaannemers en adviseurs om als kwaliteitsborger. Het zal de nodige aanpassingen vergen.”

Invoering wet

Planning is, dat het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen op korte termijn naar de Tweede Kamer gaat. Deze besluit vervolgens wanneer het voorstel behandeld wordt. Van Egmond: “Ik verwacht dat we vanaf 1 januari 2017 met de eerste delen van de wet te maken krijgen. Te beginnen met de aanscherping van het Burgerlijk Wetboek en vervolgens vanaf 2018 bouwwerken aan de onderkant van de markt, zoals de eenvoudige nieuwbouw en de verbouwingen. De grote bouwprojecten volgen in een later stadium.” Reden om aan de onderkant te beginnen is deels het ontbreken van vertrouwen in de bouw, denkt Van Egmond. “En dat terwijl er voldoende voorbeelden zijn, dat de bouw zelf goed in staat is zorg te dragen voor het voldoen aan de voorschriften. Maar nemen we het buitenland als voorbeeld, dan zijn we geneigd eerder de minnen dan de plussen te zien. Ik zeg wel eens: ‘Kijk nou eens wat meer naar wat er wel goed gaat in de bouw’.”

Alea iaca est, oftewel de dobbelsteen (teerling) is geworpen. Er is geen weg terug.
Dat zei Julius Caesar in het jaar 49 voor Christus toen hij met een legioen de rivier de Rubicon overstak tegen de wens van de senaat in. Het ziet er naar uit dat we met de nieuwe wet Kwaliteitsborging voor de bouw ook de stap over ‘de rivier’ gaan maken. Zal de teerling dan eindelijk na zoveel jaren van discussie daadwerkelijk geworpen worden?